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民主集中制是党的根本组织原则(1956.09.16)

民主集中制是我们党的列宁主义的组织原则,是党的根本的组织原则,也是党的工作中的群众路线在党的生活中的应用。在党章草案的总纲和第二章中,对于党的民主集中制作了比较充分的规定。这些规定,是我们党组织生活的多年来经验积累的结果。

党是依靠全体党员和全党的各个组织,来联系广大的人民群众的。为了从人民群众中收集他们的意见和经验,为了向人民群众宣传党的主张,把它变为人民群众自己的主张,并且组织人民群众加以执行,一般地都必须经过党员的努力,经过党的下级组织的努力。因此,正确地解决党的组织和党员的关系,党的上级组织和下级组织的关系,党的中央组织和地方组织的关系,在党的民主集中制问题上,具有特别重要的意义。

在我们党的历史上,关于上下级关系问题,是曾经出现过偏向的。“左”倾机会主义在党内居于统治地位的时候,上下级关系中的偏向是过度集中。在那个时期,下级组织对于上级领导机关实际上几乎没有发言权。当时的上级领导者不但没有兴趣听取下级的情况和意见,而且要给那些根据实际情况向他们提出合理的不同意见的人们以种种打击。这种错误,在一九三五年一月党中央结束了“左”倾机会主义的统治以后,也就在基本上被克服了。

从一九三五年以来,我们党的上下级关系,中央和地方的关系,一般是正常的。中央在处理全国性的重要问题的时候,总是尽可能征询和听取各地方和各部门的同志们的意见,对于不同的意见,一般也可以进行自由的反复的讨论。大家知道,中央有许多重要的指示,是先用草案的形式发给地方,要求各地在讨论和试行中加以修正,在几个月甚至一年多以后,才根据各地的意见修正发布的。对于中央已经发布的指示,如果地方组织由于具体情况确实不能照样执行,中央也同意地方组织按照实际情况加以变通。不但在抗日战争期间和解放战争期间,而且在中华人民共和国成立的最初几年中,中央都给予地方独立处理问题的广泛权力,而事实证明这样做是完全正确的。在各地方和各部门,上下级关系一般也是执行了同样的原则。地方和下级对于中央和上级的领导,一般是尊重的,因此,党的政策基本上在全党能够得到贯彻实行。

但是,在这个时期,党内也曾经存在过另一种偏向,就是分散主义的偏向。我们党内时常出现这样一种干部,他们在自己的工作岗位上,爱好自成系统,自成局面,在政治上自由行动,不喜欢党的领导和监督,不尊重中央和上级的决定,甚至在他们处理一些应当由中央统一决定的重要问题的时候,也事前既不向中央和上级机关请示,事后又不向中央和上级机关报告,违背党的政策和纪律,危害党的统一。党中央对于这种偏向,进行了不断的坚决的斗争。一九四一年中央关于增强党性的决定,一九四二年中央关于抗日根据地领导一元化的决定,一九四八年中央关于建立请示报告制度、加强组织性和纪律性的指示,一九四八年中央关于健全党委制的决定,都主要是针对着克服这种分散主义倾向而发出的。一九五四年二月党的七届四中全会,更从思想上、政治上和组织上彻底地摧毁了这种分散主义的错误。从那时以来,分散主义的偏向,就只在个别的范围内还有它的残余了。

在目前,党的上下级关系中的缺点,从总的方面说来,主要地还是对于发扬下级组织的积极性创造性注意不足。不适当的过分的中央集权,不但表现在经济工作、文化工作和其他国家行政工作中,也表现在党的工作中。上级机关所作的硬性的规定太多,而不少的规定,并不是对于下级组织的情况和经验作了充分研究的结果,以致往往使下级组织在执行的时候发生困难。许多上级组织还不善于深入下层,倾听下级组织和群众的意见,同下级组织经过互相商量去解决工作中的问题,还习惯于在办公室里发号施令,或者到下面去包办代替。此外,有些上级的领导人员还喜欢摆架子,耍威风,只是教训人,批评人,而不能向下级请教,不能听下级的批评,不能对下级作自我批评。这种情况虽然不是普遍的,但是也不是个别的。如果不注意并且改变这种情况,那末,在这些地方也就不会有真正的民主集中制。

根据以上所说的多方面经验,党章草案关于民主集中制中的上下级关系问题,增加了下列的规定:

第一,关于民主集中制的基本条件,增加了下列的规定:“党的各级领导机关必须经常听取下级组织和党员群众的意见,研究他们的经验,及时地解决他们的问题。”“党的下级组织必须定期向上级组织报告工作。下级组织的工作中应当由上级组织决定的问题,必须及时向上级请求指示。”

第二,关于中央和地方、上级和下级的职权范围问题,增加了这样的条文:“党的中央组织和地方组织的职权应当有适当的划分。凡属全国性质的问题和需要在全国范围内作统一决定的问题,应当由中央组织处理,以利于党的集中统一;凡属地方性质的问题和需要由地方决定的问题,应当由地方组织处理,以利于因地制宜。上级地方组织和下级地方组织的职权,也应当根据同一原则作适当的划分。”

第三,关于政策问题的讨论和决议的执行,增加了这样的条文:“关于党的政策问题,在党的领导机关没有作出决议以前,党的下级组织和党的委员会的成员,都可以在党的组织内和党的会议上自由地切实地进行讨论,并且向党的领导机关提出自己的建议。但是党的领导机关一经作出决议,他们就必须服从。下级组织如果认为上级组织的决议不符合本地区、本部门的实际情况,应当向上级组织请求改变这个决议;但是如果上级组织认为仍然应当执行原来的决议,下级组织就必须无条件地加以执行。”党的民主集中制的另一个基本问题,是各级党组织中的集体领导问题。列宁主义要求党在一切重大的问题上,由适当的集体而不由个人作出决定。关于坚持集体领导原则和反对个人崇拜的重要意义,苏联共产党第二十次代表大会作了有力的阐明,这些阐明不仅对于苏联共产党,而且对于全世界其他各国共产党,都产生了巨大的影响。很明显,个人决定重大问题,是同共产主义政党的建党原则相违背的,是必然要犯错误的,只有联系群众的集体领导,才符合于党的民主集中制原则,才便于尽量减少犯错误的机会。

在我们党内,从长时期以来,由党的集体而不由个人决定重大的问题,已经形成一个传统。违背集体领导原则的现象虽然在党内经常发生,但是这种现象一经发现,就受到党中央的批判和纠正。中央在一九四八年九月关于健全党委制的决定,对于加强党的集体领导,尤其起了重大的作用。我认为,把这个决定在这里重新介绍一下,对于全党仍然是有意义的。这个决定写道:“党委制是保证集体领导、防止个人包办的党的重要制度。近查有些(当然不是一切)领导机关,个人包办和个人解决重要问题的习气甚为浓厚。重要问题的解决,不是由党委会议做决定,而是由个人做决定,党委委员等于虚设。委员间意见分歧的事亦无由解决,并且听任这些分歧长期地不加解决。党委委员间所保持的只是形式上的一致,而不是实质上的一致。此种情形必须加以改变。今后从中央局至地委,从前委至旅委以及军区(军分会或领导小组)、政府党组、民众团体党组、通讯社和报社党组,都必须建立健全的党委会议制度,一切重要问题(当然不是无关重要的小问题或者已经会议讨论解决只待执行的问题)均须交委员会讨论,由到会委员充分发表意见,做出明确决定,然后分别执行。地委、旅委以下的党委亦应如此。高级领导机关的部(例如宣传部、组织部)、委(例如工委、妇委、青委)、校(例如党校)、室(例如研究室),亦应有领导分子的集体会议。当然必须注意每次会议时间不可太长,会议次数不可太频繁,不可沉溺于细小问题的讨论,以免妨碍工作。在会议之前,对于复杂的和有分歧意见的重要问题,又须有个人商谈,使委员们有思想准备,以免会议决定流于形式或不能做出决定。委员会又须分别为常委会和全体会两种,不可混在一起。此外,还须注意,集体领导和个人负责,二者不可偏废。军队在作战时和情况需要时,首长有临机处置之权。”这个决定在全党实行了,并且直到现在仍然保持着它的效力。

当然,集体领导的制度在这个决定之前早就存在了。这个决定的重要意义,在于它总结了党内认真实行集体领导的成功的经验,促使那些把集体领导变为有名无实的组织纠正自己的错误,并且扩大了实行集体领导的范围。

像这个决定所说的,在中国人民解放军里面,长期以来就实行着党委的集体领导制,或者说得完全些,党委集体领导下的首长分工负责制。中国人民解放军长期战争的经验,证明这个制度对于部队工作是有利的,它并没有妨碍部队的军事指挥。根据最近几年的经验,中央已经决定在一切企业中同样实行党委集体领导的制度,也就是党委集体领导下的厂长负责制或经理负责制等等。但是,党的集体领导的制度,在实践中还是有许多缺点。有少数党组织的负责人,仍然有个人包办的行为。这些负责人,或者很少召集必要的正式的会议,或者往往也召集党组织的会议,但是,这些会议只是形式主义的。他们既没有使会议的参加者对于所要决定的问题,在会议以前具有思想上的准备,在会议上,又没有造成便于展开讨论的气氛,实际上形成强迫通过。这种以集体领导的外表掩盖个人专断的实质的办法,必须坚决加以反对。一切提到会议上的问题,都必须经过讨论,允许提出异议。如果在讨论中发现重大的意见分歧,而这种分歧并不属于需要立即解决的紧急问题,就应该适当地延长讨论,并且进行个人商谈,以便求得大多数的真正同意,而不应该仓促地进行表决,或者生硬地作出结论。同样,在党组织进行选举的时候,候选人的名单也应该在选举人中间进行必要的酝酿和讨论。只有这样,党内的民主生活才能获得真实的保证。

中央一九四八年九月的决定中所指出的另一方面的缺点,现在在许多组织中也还存在,这就是会议次数过多,时间过长。过多过长的会议,不但使党的专职工作人员缺少深入群众和进行具体领导的时间,助长官僚主义和文牍主义,而且妨碍许多党员和群众的劳动和休息。这种缺点的产生,是由于缺乏对会议的规划、准备和领导,同时也由于滥用会议的方式,把许多不需要提到会议上讨论的问题提到会议上来了。这种缺点也必须坚决地克服。党的民主集中制的基本要求之一,是党的各级代表大会的定期召集和充分发挥作用。党的第八次大会同第七次大会隔了十一年多,当然是迟了。地方各级代表大会和代表会议,除了一部分单位已经严格执行了党章的规定以外,多数的单位还是比党章规定的开得少。这是我们党的民主生活中的一个重要的缺点。

党内民主没有因为党的代表大会和代表会议开得不经常而受到严重的影响,这是因为,从第七次大会以来的这些年份里,无论党的中央组织和地方组织,都召集了大量的干部会议,这些会议按照充分民主的精神,讨论了党的政策和工作中的各种问题,在很大的程度上起了党的代表会议以至代表大会的作用。例如,党中央从一九四九年以来,就召集过多次全国范围的会议,这就是:一九四九年三月五日至十三日的七届二中全会;一九五○年六月六日至九日的扩大的七届三中全会;一九五三年六月十三日至八月十三日的全国财政经济工作会议;一九五三年十月十日至十三日的全国粮食会议;一九五四年二月六日至十日的扩大的七届四中全会;一九五五年三月二十一日至三十一日的全国代表会议;一九五五年七月三十一日至八月一日的省、市、自治区党委书记会议;一九五五年十月四日至十一日的扩大的七届六中全会;一九五五年十一月十六日至二十四日的关于资本主义工商业改造问题会议;一九五六年一月十四日至二十日的关于知识分子问题会议;一九五六年四月二十五日至二十八日的有省、市、自治区党委书记参加的政治局扩大会议。出席这些会议的,一般都有百多人、几百人到一千多人。这些会议,实际上都起了全国代表会议的作用,都在自由的、切实的讨论的基础上,解决了党的政策和工作中的重要问题。当然,无论如何,召集这些会议在法律上究竟不能代替召集代表大会,不能弥补不经常召集代表大会的缺憾。

为了彻底克服这个缺点,把党的民主生活提高到更高的水平,党中央委员会在党章草案中,决定采取一项根本的改革,就是把党的全国的、省一级的和县一级的代表大会,都改作常任制,多少类似各级人民代表大会那样。党章草案规定全国代表大会每届任期五年,省一级的代表大会每届任期三年,县一级的代表大会每届任期二年。这三级代表大会一律每年开会一次,因此,原有的党的各级代表会议制度就不需要了。党的代表大会的常任制,大大减少了代表选举工作的负担,代表大会在任期届满以前,可以随时召集。由于每年开会,代表大会的会议也就可以开得简便一些。代表大会常任制的最大好处,是使代表大会可以成为党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关,它的效果,是几年开会一次和每次重新选举代表的原有制度所难达到的。按照新的制度,党的最重要的决定,都可以经过代表大会讨论。党的中央、省、县委员会每年必须向它报告工作,听取它的批评,答复它的询问。代表由于是常任的,要向选举他们的选举单位负责,就便于经常地集中下级组织的、党员群众的和人民群众的意见和经验,他们在代表大会会议上,就有了更大的代表性,而且在代表大会闭会期间,也可以按照适当的方式,监督党的机关的工作。因此,我们相信,这种改革,必然可以使党内民主得到重大的发展。

必须着重地指出,党是一个战斗的组织,没有集中统一的指挥,是不可能取得任何战斗胜利的,一切发展党内民主的措施都不是为了削弱党的必需的集中,而是为了给它以强大的生气勃勃的基础,这是我们大家都充分明了的。我们主张改进各级代表大会的制度,是为了使各级党的委员会更便于集中广大群众的意见,工作作得更正确有效。我们主张改进中央和地方、上级和下级之间的工作关系,是为了使中央和上级的领导更符合于实际,把注意力更集中于必须集中的工作,对于地方和下级更可以加强检查和指导。我们主张巩固集体领导,这并不是为了降低个人的作用,相反,个人的作用,只有通过集体,才能得到正确的发挥,而集体领导,也必须同个人负责相结合。没有个人分工负责,我们就不可能进行任何复杂的工作,就将陷入无人负责的灾难中。在任何一个组织中,不仅需要分工负责,而且需要有人负总责。没有小组长,一个小组也不能行动,这难道不是人所共知的常识吗?

在这里,我想谈一下领袖对于党的作用。马克思主义在承认历史是人民群众所创造的时候,从来没有否认杰出的个人在历史上所起的作用;马克思主义只是指出,个人的作用归根结底是以一定的社会条件为转移的。同样,马克思主义也从来没有否认领袖人物对于政党的作用。按照列宁的著名的说法,领袖是“最有威信、最有影响、最有经验”的人们,毫无疑问,他们的这种威信、影响和经验乃是党、阶级和人民的宝贵的财富。对于这一点,我们中国共产党人从自己的切身经验中,是感到特别亲切的。当然这种领袖是在群众斗争中自然而然地产生的,而不能是自封的。同过去剥削阶级的领袖相反,工人阶级政党的领袖,不是在群众之上,而是在群众之中,不是在党之上,而是在党之中。正因为这样,工人阶级政党的领袖,必须是密切联系群众的模范,必须是服从党的组织、遵守党的纪律的模范。对于领袖的爱护——本质上是表现对于党的利益、阶级的利益、人民的利益的爱护,而不是对于个人的神化。苏联共产党第二十次代表大会的一个重要的功绩,就是告诉我们,把个人神化会造成多么严重的恶果。我们党从来认为,任何政党和任何个人在自己的活动中,都不会没有缺点和错误,这一点,现在已经写在我们的党章草案的总纲里去了。因为这样,我们党也厌弃对于个人的神化。当人民革命在全国胜利的前夕,在一九四九年三月的七届二中全会上,党中央根据毛泽东同志的提议,决定禁止给党的领导者祝寿,禁止用党的领导者的名字作地名、街名、企业的名字,这对于制止歌功颂德,起了很有益的作用。党中央历来也反对向领导者发致敬电和报捷电,反对在文学艺术作品中夸大领导者的作用。当然,个人崇拜是一种有长远历史的社会现象,这种现象,也不会不在我们党的生活和社会生活中,有它的某些反映。我们的任务是,继续坚决地执行中央反对把个人突出、反对对个人歌功颂德的方针,真正巩固领导者同群众的联系,使党的民主原则和群众路线,在一切方面都得到贯彻执行。

(节选自《关于修改党的章程的报告》,这是邓小平在中国共产党第八次全国代表大会上的报告。)

编辑:潘佳伶   来源:党建研究网